行政执法与刑事司法

相衔接长效工作机制初探

柏乡县人民检察院    郝占川

内容摘要：行政执法与刑事司法的沟通渠道不畅，衔接机制不健全，使进入刑事诉讼的案件与实际发生的犯罪案件之间存在一定的差距，大量犯罪分子没有受到刑事追究，导致犯罪分子有恃无恐，犯罪行为愈演愈烈。本文主要阐述了行政执法与刑事执法相衔接工作中存在的问题及原因，并提出了推进行政执法与刑事执法相衔接工作建设的的设想。

关键词：行政执法  刑事执法  相衔接

    近年来我国经济快速发展，综合国力日趋强大，人民生活水平普遍提高，但经济犯罪却一直没有得到有效打击，实践中常常出现 “以罚代刑”的现象，严重影响了法律的威严，导致有些经济犯罪有禁无止。造成这种现象的主要原因是行政执法与刑事司法沟通渠道不畅，衔接机制不健全，使进入刑事诉讼的案件与实际发生的犯罪案件之间存在一定的差距，大量犯罪分子没有受到刑事追究，导致犯罪分子有恃无恐，犯罪行为愈演愈烈。

    行政法律和刑事法律虽是两种不同的法律体系，但两者之间也存在密切的联系，如何将两种不同性质的法律体系予以衔接，避免犯罪的人逃脱法律的追究，已经成为摆在我们面前重要的课题。在此，就行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制的相关问题略抒拙见。

    一、行政执法与刑事执法相衔接工作中存在的问题及原因

    在司法实践中，各地就行政执法与刑事执法相衔接工作做了大量的工作，取得了一定的成绩，但也存在一些问题。

   （一）涉嫌犯罪案件移送上存在的主要问题

    1、各地行政执法机关的执法信息无法及时、全面、有效地到达司法机关，导致衔接工作的运行不够顺畅，工作的有效性发挥不够充分。

    2、由于该项工作尚处于起步阶段，个别单位对衔接工作重要性的认识和重视程度不够，各单位工作开展不平衡，衔接工作还处于不规范、无秩序、各自为政的局面。

    3、案件移送工作尚未出台相应具体的规范性文件，造成案件移送可操作性不强。

    4、行政执法机关与司法对于案件的定性以及证据收集标准存在分歧，容易发生相互扯皮、推诿或者草率移送的现象，影响了及时、准确打击犯罪。

   （二）行政处罚与刑事处罚如何衔接，观点不统一

    行政处罚与刑事处罚是两种性质不同的法律制裁方法，但它们都属于公法责任的范畴，因而两者又存在着极为密切的联系，这两种性质不同又密切联系的制裁措施如何在法律适用上衔接起来，已经成为一个在执法实践中急需解决的问题。

    在涉嫌犯罪案件的移送上，目前现实执法中主要是遇到两类问题：第一，能否先进行行政处罚再向公安司法机关移送案件。一种观点认为行政处罚与刑事处罚是并行的，可以在实施行政处罚后再将案件移送公安机关；另一种观点认为一案不应该由两家进行处罚，应该适用重处罚吸收轻处罚的原则，因此该行政机关发现该案涉嫌犯罪后不应进行行政处罚，应及时移送公安机关。在实际的执法过程中，由于没有明确的法律规定，面对上述的情况，各地处理的结果往往不尽相同；有的甚至造成行政执法机关与公安机关互相扯皮的后果。第二，多个单个不构成刑事犯罪的行政违法行为，均已作行政处罚，该如何处理。是否还要追究某被处罚人的刑事责任，各方观点分歧很大。

   （三）涉嫌犯罪移送的案件证据收集困难，如何采信行政机关收集的证据意见不统一

    由于这类涉嫌犯罪由行政执法机关移送公安司法机关的案件，从行政执法机关立案到该案件移送至公安机关，往往存在一个时间差，而且在这段时间里，行政执法机关无法对犯罪嫌疑人采取有效的强制措施，导致该案件移送至公安机关时，案件的犯罪嫌疑人可能已经逃匿、进行了串供或伪造、消灭了有关的证据；同时随着时间的推移，部分书证、物证可能已经灭失或被人为破坏，部分证人由于种种原因，无法再取得其证言，这些都会导致无法证明犯罪嫌疑人的犯罪。另一方面，行政执法机关在执法过程中发现存在涉嫌犯罪将案件移送至公安司法机关处理的案件，司法机关如何对待行政执法机关收集、调取的证据，行政执法机关的获取的证据材料是否具有刑事证据的效力，是一件争议很大的事情。有观点认为，根据我国刑事诉讼法和司法解释的有关规定，我国法律是只承认公、检、法才有收集、调取刑事证据的权力。而在实践当中，公安司法机关通常也是持这种观点，公安司法机关对行政执法机关收集的证据往往是经过程序的转换，以保证该证据具有刑事诉讼的效力。但这样的做法，往往给公安司法机关办理此类案件带来诸多不利的后果，浪费诉讼资源不说，更为重要的是可能使犯罪分子逃脱法律的制裁。

    从深层次分析行政执法与刑事执法相衔接工作中存在的问题的原因，主要有以下几点：

    狭隘的部门利益阻碍了案件的移送、案件的办理。罪案件的意见》等等1、狭隘的部门利益阻碍了案件的移送、案件的办理。行政执法中办理的经济类案件往往涉及到金钱的利益，在利益的驱动下，行政执法机关会认为：自己处罚的案件一旦移送交给公安司法机关，就等于让渡了对违法者的部分控制权，会影响到行政执法单位的利益。所以行政执法机关往往是以罚款兑现行政处罚的目的，处于保护部门利益的考虑，行政执法机关处理的大部分案件都不会移送到公安司法机关。即使行政执法机关向公安司法机关移送了案件，也是“一送了之”。由于经济犯罪案件往往具有相当的复杂性，由于自己得不到好处，公安机关受理行政执法机关移送的案件后，也不会积极开展侦查，导致最终立案的比例很低；当公安机关侦查有难度或现有的证据材料未达到刑事立案的标准，公安机关作出不立案决定时，由于不涉及自己的既得利益，行政执法部门也不会提出异议，更不会向检察机关举报。这样，最终导致案件线索流失，犯罪分子逃避刑事责任。

    2、关于向公安司法机关移送案件的法律、法规规定不完善。一方面，虽然最高人民法院、最高人民检察院、国务院及各行政执法部门就向司法机关移送案件制定了很多法规以及规范性法律文件，但是总的情况是原则性规定多、实务性规定少，缺乏可操作性，对于案件何时移送、移送前如何进行行政处罚等问题没有明确规定。除涉及生产、销售伪劣产品刑事案件有比较明确的司法解释外，其他需要移送公安司法机关追究当事人刑事责任的犯罪案件，法律、法规只作了诸如“构成犯罪的，移送司法机关处理”、“情节严重的，依法追究刑事责任”之类的规定，没有具体的操作细则，刑法中也没有相应的法条配套，造成在实际办案中难以把握。而且，由于规定不明确，在实际执法中，就经济犯罪的数额、后果、情节、损失等构成要素，对于案件罪与非罪的界定，行政执法机关与司法机关容易产生认识上的分歧，严重影响涉嫌犯罪案件的移送。 

    另一方面，规定“相衔接工作机制”的法律层级较低，国务院的“决定”属于法规，高检院的“规定”属于内部规定，各地检察机关、公安机关与行政执法机关会签的文件，没有严格意义上的法律约束力，因而导致不少的行政执法机关未参与到“衔接机制”中来，或者是参与了，但各项工作还无法落实到位，衔接机制还不具备普遍适用性，诸多的规定也没有具有法律强制性。

    3、检察机关对行政机关执法的监督不力。现实中，检察机关要依法行使法律监督权还有一定的阻力和障碍。主要表现在：首先，检察机关对行政执法进行法律监督的法律、法规不健全，行政执法监督的有关立法缺失。关于检察机关对行政执法如何进行法律监督的法律、法规非常不健全，“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”不少的行政法律法规对违法行为触犯刑法如何操作就只有这么短短一句话。移送案件的标准、程序以及对于行政机关不移送案件承担什么责任等都没有具体的规定。这就使得现有的许多法律规定如同虚设。其次，作为监督者的检察机关受到本身体制的限制。现行检察机关在双层领导体制下，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，设在行政辖区内的检察机关，实际上成为"地方检察机关"，处于当地政府下属的一个执法部门的地位。许多行政机关具有管人、管钱、管物的权力，而检察机关为了自身生存发展的需要，不得不协调处理好与各个部门的关系，监督无从谈起。

    4、行政执法与刑事司法的“衔接机制”不完善。由于行政执法与刑事司法相衔接工作尚处于起步阶段，个别单位对衔接工作的重要性的认识和重视程度还不够，各单位开展此项工作不平衡，相关的联系机构、联系人员尚未搭建起来，衔接工作机制处于不规范局面。衔接机制运作不规范，缺乏集中有效的信息平台，导致无法解决信息渠道不畅通的问题。而且由于各行政执法机关缺乏统一归口集中承办衔接机制建设工作，出现行政执法与刑事司法相脱节、随意性大的问题。

    二、推进行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制建设的设想

   目前，行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制的主要问题是在具体操作层面，必须发挥主观能动性，积极探索，追求实际效果，才能完善行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制并发挥其重要作用。

 （一）完善立法，进一步梳理行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制的法律法规。

明确涉嫌犯罪案件的移送细则，是做好涉及犯罪案件移送工作的前提和基础，从法律的层次梳理行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制的细则，使各类分散的规定集中化、集中的规定系统化、系统的规定明晰化。

    一是争取全国人大对建立行政执法与刑事司法相衔接工作机制的重视和支持，完善立法，明确树立刑事优先原则，协调好行政处罚与刑事处罚的关系；明确行政执法与刑事司法证据的衔接制度，解决涉及犯罪案件移送中的证据采信问题。

    二是行政处罚的违法行为往往是经济违法犯罪行为，而经济犯罪案件通常具有相当的复杂性，需要制定统一的案件移送标准，进一步明确案件移送的范围、移送的标准、移送的程序、移送的时间以及移送的职责，确保移送案件有章可循、有法可依，促使移送案件工作规范化、制度化和法制化。

    三是明确检察机关监督行政执法机关移送涉及犯罪案件的方式。在实践中，可以建立检察机关与行政执法机关对行政违法犯罪查处的联系制度、检察机关定期对行政执法机关查处违法行为的监督检查制度、检察机关在行政执法机关查处阶段主动介入制度等，明确检察机关可以使用的监督方式，可以充分发挥检察机关对行政执法机关的监督作用。

    四是明确行政执法机关拒不移交涉及犯罪案件的法律责任。规定检察机关在行政执法机关拒不移交涉及犯罪案件时可以采取的“救济”措施和处罚措施，加大检察机关对行政执法机关监督的威慑力。

  （二）健全机制，进一步推进行政执法与刑事司法相衔接机制的机制建设

　　1、建立行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台机制。建立行政执法与刑事司法衔接工作信息共享平台有利于整合政务信息资源、提高工作效率、降低政务成本，也有利于增强行政权力运行的透明度，遏制腐败，保证权为民所用、利为民所谋，并推动和谐社会建设。作为国家法律监督的检察机关，应当确立一个部门时时监控此信息平台。在此信息平台上，不但要时时监督行政执法机关是否及时移送案件，而且要监督公安机关在查办此类案件中是否存在推诿、拖办，是否及时立案、侦查等。笔者认为，行政执法与刑事司法信息共享平台的主要功能设定应作以下考虑：一是信息共享互联互通。互联主要是指技术和基础设施层面的问题，即两个原来不相联的系统，通过软件、硬件和通信线路建立连接关系，以承载信息的传递。互通就是指信息的交流，指一个系统能够与它所联系的系统相互交换信息，实现信息数据的双向交流。通过信息共享可以快速便捷获得各执法部门最新执法动态和信息，以便各职能部门及时介入，积极配合协作，依法履责。二是案件办理网上流转。根据执法衔接机制和刑事诉讼法律的规定及各行政执法机关的职责，通过程序设定案件线索移送、受理、审查、决定等流程处理模块，实现案件线索网上移送、网上办理，对案件线索流程进行跟踪和反馈，通过网上互动，开展执法动态交流、业务研讨和咨询，确保违法违纪和涉嫌犯罪的案件及时进入行政监察或刑事司法程序。 

    2、建立检验鉴定一体化机制。证据转换与收集一直是行政执法与刑事司法相衔接中的薄弱一环，要在此基础上克服证据转换与收集难的问题，首先必须建立检验鉴定一体化机制，就是法定的检验鉴定机构出具的检验鉴定无论是在行政执法程序中还是在刑事司法程序中都具有证据之效力。这就要求规范检验鉴定机构，并通过法律赋予检验鉴定机构该项职能，那么在行政执法程序中做出的检验鉴定在刑事司法程序中就可以直接作为证据使用。故建议立法机关可以出台法律，建立行政执法程序与刑事司法程序中的检验鉴定一体化机制。

　　3、建立检察机关与行政执法部门联席会议制度。联席会议制度是一个内涵极其丰富的制度， 包含以下内容：一是定期通报案件情况。通过召开联席会议，行政执法机关定期向检察机关通报查处、移送涉嫌经济犯罪案件的情况，检察机关定期向行政执法机关通报立案监督、批捕经济犯罪案件的情况，实现信息共享。二是通过联席会议加强学习，消除认识分歧。定期召开多种层次的联席会议，研究解决执法中遇到的困难与问题，特别是涉及罪与非罪、法律政策界限、证据获取、证据固定保全，争取在一些重大问题上取得共识，在职能履行上相互衔接。三是开展职务犯罪预防工作。通过联席会议宣传法律知识，加强法律监督，防止行政执法工作人员利用职务之便进行职务犯罪。

　　4、建立检察机关对于行政执法中不及时移送或不移送涉嫌犯罪案件的检察监督机制。如前所述，行政执法中不及时移送或不移送涉嫌犯罪的案件原因很多，但归纳起来，或是为了本部门利益，或是为了个人私利，或是法律水平不高等，总是具有主观上或是客观上的原因。笔者建议在此可以建立检察监督机制，检察机关认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知行政执法机关移交的，行政执法机关必须移交；拒不移交的，可以追究有关责任人员的法律责任。同时，对于检察机关通知行政执法机关移交的刑事犯罪线索，公安机关应当立案侦查。公安机关不予立案或者立案以后予以拖延，不履行侦查职责的，检察机关可以自行侦查。行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的，或对公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检察机关进行立案监督等，否则也应承担相应的责任。

  （三）保障检察机关独立行使法律监督权。

检察机关能独立行使法律监督权，才能充分发挥检察机关的监督作用，这对推进依法行政、公正执法具有重要意义。检察机关现行的双重领导体制及其变异，势必会造成检察机关地位的“附属化”和检察权的“地方化”。检察机关作为监督者，要充分发挥出监督作用，首先就要保证监督者的法律地位，保证其在行使法律监督权时不受干扰。因此，除了在法律上明确监督者的地位外，更重要的是在人、财、物上建设完备的保障机制。目前，检察机关人事的任免、经费的划拨都由地方管，这使检察机关实质上受制于地方行政权力。为此，可以采取两点措施：一是检察机关领导体制改“双重领导”为上下级垂直领导的单层领导体制；二是在经费问题上，经费由中央财政统筹解决，在人事任免上，实行垂直领导，由检察机关系统自行决定。

  （四）进一步提高有关执法人员的法律意识和法律素质。

    刑事责任是最为严厉的一种法律责任，是否给与某种行为以刑事处罚是极为严肃的、极为专业的法律工作，需要具有包含法律素质在内的较高的综合素质才能胜任。而目前，我国行政执法部门的执法人员法律水平参差不齐，加上长期从事某一类型的单一的执法工作，导致执法人员的知识面窄、思维模式定型，要求其准确判断所办理的案件是否需要移送公安司法机关能力明显不足。具体办案人员如此，有关负责审批的负责人也存在这方面的缺陷。要加强行政执法人员刑事法律知识的学习，对行政执法人员进行《刑法》、《刑事诉讼法》以及相关的法律、法规、司法解释的系统培训教育，还要定期进行知识的更新。通过学习，掌握刑事司法工作程序，使其在行政执法当中能及时、准确处理应当移送的涉及犯罪案件。而相反，公安司法机关的执法人员则存在不熟悉行政执法的法律、法规的问题。公安司法机关的执法人员就要加强对行政法律、法规的学习，提高法律意识和综合法律素质。

    综上所述，行政执法机关与司法机关担负着打击违法犯罪的共同责任，实行行政执法与刑事司法工作的衔接，有利于充分发挥行政执法与刑事司法的互补优势和资源共享，整合执法资源，强化法律监督。我们应当努力探索，不断完善行政执法与刑事司法相衔接长效工作机制，为保障社会主义市场经济秩序的健康发展，为推进依法行政、依法治国作出应有的贡献。