发挥检察建议作用  推进社会管理创新

柏乡县人民检察院预防科 高双增

  ［摘　要］ 检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式，也是推动三项重点工作落实的重要途径。社会管理创新，是一项系统全面的工程，需要社会各界积极参与、共同协作、务实推进。检察机关如何充分发挥检察建议作用，推进社会管理创新，具有非常现实的意义。

  ［关键词］  检察建议  社会管理创新

    何谓检察建议？最高检察院在《人民检察院检察建议工作规定（试行）》中规定：检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。可见，检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，是检察机关参与社会管理、服务大局的重要方式，也是推动三项重点工作落实的重要途径。何谓社会管理创新？社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，对传统的管理模式及相应的管理方式和方法进行的改进与创新。社会管理创新，是一项系统全面的工程，需要社会各界积极参与、共同协作、务实推进。检察机关参与社会管理创新，必须深刻理解和准确把握社会管理创新的丰富内涵，自觉担负起检察工作在服务社会管理中的使命与责任，为促进社会管理创新创造良好的环境。 

　 一、检察建议的历史沿革 

    检察建议这种检察活动形式，最早是在上个世纪五十年代检察机关的一般监督工作中，根据人民检察院组织法的规定，参照苏联的经验而提出和实行的。1982年12月，黄火清检察长在第五届全国人民代表大会第五次全体会议上作最高人民检察院工作报告，郑重提出“检察建议”的概念。1983年上半年，最高人民检察院规定了检察建议书的基本格式。1999年1月18日，最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》第二百三十九条第二款规定，“对扣押在人民检察院的犯罪嫌疑人的违法所得需要没收的，应当提出检察建议，移送有关主管机关处理；需要返还被害人的，直接决定返还被害人。”2007年2月最高人民检察院《人民检察院预防职务犯罪工作规则（试行）》和2010年1月河北省人民检察院《检察建议工作实施细则（试行）》进一步强化并具体规定了适用检察建议的情形。

    目前，检察建议已成为检察机关实现法律监督职能的一种重要方式。

    二、检察建议参与社会管理创新的效果

    1.检察建议在社会管理中具有重要作用。一是检察建议对国家机关工作制度中存在的可能诱发职务犯罪的缺陷和工作人员情节轻微的不依法履行职责的行为，检察机关可提出要求其改正和完善的建议。对发现的苗头性问题，早提醒，早解决，减少犯罪，弱化社会矛盾，避免造成严重后果。二是对案发单位在日常管理、生产经营活动中存在容易诱发违法犯罪的因素，可有针对性地提出堵塞漏洞，消除隐患，改进管理的检察建议；三是对屡次发生违法犯罪的，以及存在其他影响社会治安综合治理重要问题的单位或有关行业,通过调查研究影响社会稳定的新情况、犯罪新动向和社会倾向性问题，提出建议。四是通过查办案件发现某一违法犯罪问题普遍存在于某些行业、地区，造成这类违法犯罪普遍存在的原因是该系统监督管理机制、体制、制度存在漏洞，检察机关可以向该案件涉及的政府主管部门、行业主管部门提出检察建议，提请发案单位所属的全体成员注意纠正违法，完善管理制度，从而放大检察建议所产生的社会效果。

    2、检察建议具有一定的强制力。检察建议虽然是一种非诉讼行为，没有法定的约束力，但它却具有一定事实的强制力。司法实践中大多数检察建议都得到不同程度的落实，具有事实上的约束力。其效力渊源一是检察机关的权威性。检察建议的权威性不是靠行政命令，也不是靠口头争取，而是源于法律监督职能。二是检察机关丰富的司法实践经验。检察机关长期的预防工作实践积淀下来形成了丰富的经验，从而为检察建议的优越地位、价值和权威性提供了保障，这是其他任何机关和部门所无法或者说很难达到的。三是检察建议的实用性。检察机关发出的检察建议不乏针对性、理论性和实用性，能够针对有关单位存在的实际问题提出行之有效的法律解决方案，给有关单位带来实际益处，因此一般都能为被建议方所接受。

    3、检察建议的适用范围广泛。检察建议适用的情形主要有：针对机关、企业事业单位存在的管理漏洞，向发案单位提出检察建议；根据查办行业案件的特点，向行业主管部门提出检察建议；根据对职务犯罪特点、规律的综合分析，向党委政府提出检察建议；针对改革措施出台和实施过程中可能产生职务犯罪的问题，向党委政府、人大提出检察建议；根据举报和调查分析，向有关单位提出检察建议；对可能存在错误的已经生效民事、行政案件判决、裁定，向人民法院提出检察建议；在检察工作实践中，有的检察院在开展监所检察工作中还对减刑、假释不当、监外执行罪犯失去监外执行条件应当收监的、以及发现劳动教养决定可能有错误的、劳动教养减期、延期不当的等情形也适用检察建议书进行提请或纠正；有的地方检察院向当地党委、政府提出专项工作意见也适用检察建议；有的地方检察院对当地人大提出制定预防职务犯罪法规的议案也适用检察建议。由此可见，检察建议涉及社会生活的方方面面，检察机关参与社会管理创新的空间很大。

    4、检察建议的适用灵活，易于接受。检察建议相对抗诉书等法律文书而言，检察建议是建议，不是命令，属于一种比较温和的监督方式，都只导致监督对象自行启动一定程序进行改正，易于接受。这一方式不但能够加强法、检两家的团结，提高法、检两家的办案效率，也可以使有限的司法资源得到合理的有效使用，同样达到共同实现司法公正的最终目的。

    三、规范检察建议的措施

    1、加强组织领导，提高检察干警做好检察建议工作的积极性。院领导要高度重视检察建议工作，把检察建议工作作为检察机关服务大局、保障民生的重要措施来抓。通过召开专题会议，加强干警的服务大局意识和责任意识，克服“就案办案”的做法，不仅把制发检察建议当成任务来完成，而是要将其作为检察机关参与社会管理的重要抓手，发挥检察机关维护社会稳定的职能作用。在制度上完善关于检察建议工作的规定，将检察建议工作纳入全院工作目标考核体系，与其他各项检察业务工作同部署、同落实、同监督、同考核、同奖惩，从而激发干警做好检察建议工作的积极性。

    2、强化程序管理，提高检察建议规范性。检察建议作为一种法律文书，既要规范格式，又要严肃慎重。一要高度重视检察建议的程序管理，要建立检察建议审批制度，要求建议必须由案件承办人撰写，部门负责人审核，报分管院领导签发，必要时提交检委会讨论决定；二要建立登记制度，除院办公室统一编号登记外，各部门也应该建立专门的检察建议登记册，对本部门发出的检察建议详细记载建议的发出时间、内容、要求发案单位整改的期限和整改效果等，确保有据可查；三要建立了送达制度，要求由办案人员或承办部门指定专人将检察建议送达至发案单位，由对方签收，必要时送达人员要与被送达单位人员座谈，听取意见，并督促落实。   

    3、加强调查研究，增强检察建议的针对性。在向发案单位提出检察建议前，案件主办人员和预防部门要就案情进行多次研究讨论，掌握和积累充分的原始数据材料，做到让事实说话，无论是指出问题、分析原因、总结教训、提出建议，都做到客观实在，既突出重点，又有的放矢。对于办案过程中发现的倾向性、苗头性问题，或者针对某一领域频发的某一类犯罪，应该先组织专门力量对此类问题进行调研，认真分析社会管理中的漏洞及存在的隐患，查找犯罪的根源，在此基础上提出对策建议，确保都在调查基本问题的基础上产生，切中要害，以唤起发案单位的共鸣和警醒。办案部门在制发检察建议前，还必须与被建议单位沟通交流，在全面了解该单位的管理流程、规章制度等情况的前提下，找准发案的根源和管理漏洞，保证检察建议易于被建议单位认同。在制发检察建议过程中，办案部门注重剖析被建议单位存在的管理漏洞与发案之间的因果关系，在此基础上提出切实可行的具有针对性的建议，使得被建议单位便于整改。

    4、加强回访，巩固检察建议的实效性。检察建议的效果发挥关键在于建议措施的落实情况。实践中各被建议单位对于检察建议重视程度不一，对于建议整改措施的落实情况也参差不齐，这样就限制了检察建议效果的发挥。对此，检察机关要高度重视检察建议的回访工作，以巩固检察建议的效果。在回访中重点关注被建议单位有无将整改措施落到实处，是否建立起预防犯罪的长效机制。对于整改措施到位、整改效果显著的单位，与其上级主管部门沟通并建议予以表彰，以激发被建议单位加强整改的积极性。在回访过程中，对于未获回复的检察建议进行重点回访，查找原因。对于被建议单位领导思想上不重视检察建议作用的，要详细分析该单位存在的隐患，进行法制教育，使其认识到问题的严重性并加以整改。对于被建议单位没有能力落实整改措施的，要加强帮助，通过帮助其建章立制完善管理，杜绝隐患。对于经过督促仍未落实整改的单位，要及时向其上级主管部门反映，或通过向其上级主管部门制发检察建议的方式请求督促整改。

    总之，推进社会管理创新是一项长期而艰巨的工作，意义重大。我们应该充分发挥检察建议的重要作用，采取切实可行的措施，使社会管理创新工作不断取得新的成效，从而促进经济发展与社会的和谐稳定。