如何强化内部监督 确保廉洁公正执法

柏乡县人民检察院党组书记、检察长   王英芳

    检察机关是国家的法律监督机关，法律监督是法律赋予的神圣的职责，在认真履行监督职能的同时，为确保其自身履行职责的合法性、正当性以及其内部廉洁高效运转，就必须强化内部监督制约机制，以保证检察机关进行司法活动的公正、客观、规范，并从根本上保证检察队伍本身职业操守和执法能力。因此，进一步健全和完善内部监督制约体系，深入推进执法规范化建设和强化对自身执法活动的监督，不断提高执法公信力,对检察事业的健康发展意义重大。

    基层检察院是全部检察工作的基石，其执法公信力如何，直接影响整个检察队伍的形象。近年来，在检察队伍中，“有法不依，执法不严，违法办案”，甚至“执法犯法、贪赃枉法”司法腐败现象依然存在，社会上对“谁来监督检察院”的呼声越来越高。健全和完善基层院内部监督制约机制，对促进基层检察机关更好地履行法律监督职能，提高执法公信力，十分重要。

    下面，笔者结合基层检察院的工作实际，对基层检察院如何强化内部监督制约机制，谈谈几点拙见。

    一、当前基层院内部监督制约机制存在的问题

    权力是国家行使管理职能的必要手段，但权力一旦失去有效的监督制约机制，它便犹如脱缰的野马，一发不可收拾。正如孟德斯鸠所言：一切有权力的人都容易滥用职权，这是一条千古不易的经验之谈。检察权力作为一种国家权力，也同样需要受到法律、道德等方面的制约，内部监督机制是其相当重要的一环。当前，检察机关尤其是基层检察机关，虽然也建立了不少内部监督制度，检察队伍的总体形象也得到人民群众的认可，但内部监督机制仍存在一些不容忽视的问题。主要表现在：

    其一，领导监督难于施行。基层检察院既受地方党委的领导，又受上级检察机关的领导，这种双重领导体制，决定了基层检察院接受双重领导和监督，而这种双重领导监督体制恰恰导致领导监督往往难于真正到位。从目前基层检察机关的双重领导管理体制看，依法独立行使检察权仍难以排除地方保护主义的干扰，基层检察院的人权、财权受制于地方党委、政府，在办案中不得不考虑地方利益，甚至不得不考虑地方党政领导的指令，因而在执法活动中存在不敢理直气壮地公正执法、担心“秋后算帐”的顾虑，以致于一些执法人员在办案中偏袒本地当事人，排斥外地当事人或对外地办案人员不予协助、通风报信或干扰办案，使得执法司法活动有失公正、客观。上级院对基层院的监督主要是通过工作汇报和述职等方式进行。如自侦案件只有大要案才报上级院备案，公诉案件只有死缓无期案件报上级院审查等，只要不是大要案，上级院对基层院许多具体工作知之甚少，更谈不上有效监督了。上级院认为基层院有地方党委直接领导，人、财、物由地方统着，山高皇帝远，有时想监督也力不从心,常常是等问题出了之后才去监督。同时，地方党委虽说也领导地方检察院，并掌管了检察院的人、财、物，但地方党委觉得地方检察院属司法部门，也受上级院领导，常常把基层检察院推给上级院去监督，有的领导甚至把检察院当成类似工商、税务等垂直部门看待，有的领导甚至对检察院“敬”而远之，对地方检察院的监督或浅尝辄止或流于形式，这就造成对基层检察院谁都能监督却都难于监督。虽说有党委政法委，但政法委往往扮演一个上传下达、协调工作的角色。基层检察院虽说设有纪委派驻的机构——纪检组，但纪检组长的人、财、物又掌握在检察长手中，且纪检组长是检察机关内部人员产生。因此，纪检工作很难开展，纪检组必须事事看检察长的脸色行事，无法独立大胆开展监督，同时也不愿去监督。

    其二，制度监督流于形式。检察系统内部虽然也建立了一些横向和纵向的监督制约机制，诸如上级院对下级院的领导与监督，检察机关内部各业务部门的职能分工和相互制约，检察长分管业务分离制度等，但在实践中，存在内部监督弱化的倾向，在同一个系统内部执行起来很难做到遵守这些制度。如在办理自侦案件中，检察机关现行直接受理侦查案件的办案制度是侦查、批捕、起诉分工负责制，但相互制约措施缺乏应有的力度，在观念上缺乏相互监督应有的主动性。又如在对案件线索初查阶段，经办人由于种种原因，经常积压案件线索，导致有的案件该立的不立。立法对批捕、起诉部门的提前介入没有做出强制性规定，因此侦查部门在报捕材料中通常是报喜不报忧，监督部门或无从监督，或没有尽到监督责任。因此，批捕、起诉活动基本上处于无制约状态。因此，当前自侦案件出现的初查多、撤案多、不起诉的多和立案的少、起诉的少、判实刑的少及查办司法人员违法犯罪案件少的“三多四少”现象很难得到改变。

    其三，重实体监督，轻程序监督。法律监督权主要在刑事诉讼中体现，检察机关的每一项权力都与诉讼程序相关。在司法机关中，检察机关是最能体现程序特征和程序原理的机关。但实践中，检察机关的监督却往往只关注实体问题，注意力集中于案件的定罪量刑和证据的充分与否，而忽视了程序问题，对证据收集和办案程序合法与否关注相对较少，对程序瑕疵甚至程序错误过于宽容。据报载，有些地方甚至出现为了达到实体目的而采信刑讯逼供获取的言词证据，对刑讯逼供获取的证据，侦查监督部门、公诉部门一路绿灯，内部监督制约严重缺位。

    其四，重事后监督，轻同步监督。目前检察机关内部监督中最成型的监督就是带有惩戒性质的事后监督，最高人民检察院先后出台了《检察人员执法过错责任追究条例》等一系列文件，但无一例外，这些规定都侧重于事后监督，只有在案件的错误已很明显、很严重，无法改变的时候问题才会暴露出来。在检察实务中，检察机关的内部监督主要是通过定期进行执法检查、调查核实对办案人员的举报、查处严重违法违纪行为、追究错案责任等方式进行事后监督，对办案过程中有无徇私舞弊、贪赃枉法等违法违纪行为，难以及时尽早发现并予以纠正。即使事后有惩戒和责任追究，但损失和后果也难以挽回。一个科学的权力运行机制，应当是权力与监督相伴相生，监督机制要始终跟随权力的运行。因此，在完善检察机关内部监督机制时，应当把监督前移，使监督的重点向预防性质的事前监督和同步监督倾斜，争取把错误杜绝在萌芽状态。在这方面，检察机关案件管理机构的设立，可以说是一种行之有效的尝试和探索，它对检察机关执法办案的监督职能，为检察机关履行法律监督职责的过程加了一把保险锁。

    其五，重人员监督，轻制度监督。一直以来，检察机关内部在办理案件过程中实行的是呈报审批制度，这也是一种监督机制。如果履行监督职能的人员发生变化，监督效果也可能会发生变化，人与人之间的主观差异影响着监督质量的高低好坏，这不符合科学监督体制的要求。科学的监督体制要求监督应尽可能客观，并具有稳定性和长效性，使监督效果不因监督者身份的变化而变化，不因监督者主观状态的变化而变化。

    近年来，虽然基层检察院普遍试行了人民监督员制度，对检察机关办理自侦案件中涉及的逮捕、撤案、不起诉三类案件进行外部监督，但有关人民监督员的选任、监督性质、程序、效果范围、权力责任等制度上缺乏具体规定，尤其是聘什么样的人没有明确规定，成了“被监督者选择监督者”，许多基层院聘请的人民监督员大多是些有实权部门主要负责人，一些精通法律、敢讲真话的人难进入人民监督员行列。这种由检察机关主导的监督缺乏中立性和独立性，导致有的检察院实行人民监督员制度成为走过场、走形式，没有发挥应有的监督作用。

    二、内部监督制约机制上存在问题的原因

    当前，基层检察院在内部监督制约机制上存在的问题，既有检察队伍素质不高、接受监督的意识不强等主观原因，也有当前检察体制不健全等客观原因，归纳起来，有以下几个方面：

    一是检察队伍整体素质不高，主动接受监督的认识不到位。长期以来，在少数基层检察院干警头脑中存在“监督者高高在上”的特权思想，总觉得检察机关是监督别人的，不必接受别人监督。部分干警还没有从思想上解决“执法为了谁”和“为谁执法”这一本质问题，还存在办人情案、金钱案和关系案现象，损害了检察机关的威信。个别干警执法行为不规范，也降低了人民群众对检察机关公正执法的信任度。

    二是双重领导的管理体制容易造成权力失控。基层检察院既受地方党委的领导，又受上级院的领导，在工作中既要执行上级院的指令，又要看地方党委政府的脸色。为此，基层院常常在上级院与地方党委之间夹缝中工作，各种打“擦边球”的动作屡有发生，这其中权力失去监督是一个重要原因。

    三是受利益驱动，容易造成权力滥用。目前，基层检察院由于收支两条线还没有得到真正彻底实行，办案创收与办案单位、办案干警经济待遇挂钩的情况仍有存在，造成少数干警在办案中滥用职权，越权办案，图钱办案，办案为钱，影响了公正执法。

    四是内部制约机制落实力度不大，措施不到位。目前，检察机关内部各业务部门之间虽然建有横向和纵向的相互监督制约机制，但目前存在的制度操作性不强，一些该体现的规则没体现，该具体的内容不具体，该量化的标准没量化等问题，操作起来很难按制度落实。如按规定，办案人员是不能接受案件当事人请吃，但接受吃请现象屡禁不止，制度执行没力度，落实不到位。有些制度执行起来，缺乏刚性，人为改变随意性大。基层院虽然普遍建立了“错案责任追究制”，但在实际执行中，由于存在怕得罪人的思想，有些该追究的责任不了了之。

    三、强化内部监督的对策

    不受监督制约的权力必然导致权力的滥用和腐败，这是被历史和现实证明了的公理。早在党的十七届四中全会上中央就曾指出，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更加有效地预防腐败。要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。基层检察机关必须进一步强化内部监督力度，健全对检察权的监督制约机制，不断提高执法公信力。

   （一）实行上级检察院对基层院的垂直领导，加大基层院的经费保障力度。建议对基层检察院实行上级院垂直领导，人、财、物由上级院统一管理，检察官取消行政级别，严格按《检察官法》管理。基层院的纪检干部应由地方党委选派，纪检组的人财物由地方党委直管。另外，基层检察人员流动性小，长期在本地工作所结下的人情网、关系网难于撕破，也影响了公正执法，上级院要定期或不定期对基层院干警实施横向或纵向交流，杜绝人情网和关系网。要加大基层院的经费保障力度，严格实行收支两条线，实行中央财政统筹、省财政直拨、不足的由地方财政补充的检察经费保障方式。如果基层院现有的领导体制和经费保障体制不真正改变，即使有再好的内部监督机制，公正执法和提高执法公信力也将成为一句空话。

   （二）加强职业道德教育，增强检察干警接受监督的意识。

    一是加强干警的思想政治教育，建立扎实的思想道德防线。没有高尚的思想道德，就没有高尚的道德行为。公生廉，廉生威，基层检察干警的执法公信力体现在其一言一行，打铁需得自身硬。为此，要大力开展检察职业道德教育，把监督的关口前移，在预防上下功夫。要教育检察干警牢固树立社会主义法治理念，端正执法指导思想，树立“为民执法、为民掌权”的观念，要正确认识权力和服务是人民赋予的，要树立正确的人生观、价值观和权力观，努力提高检察队伍的职业道德素养，自觉坚持做到党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。二是加大业务培训力度，不断提高检察干警的履职能力。检察工作是一项专业性很强的工作，而基层检察干警普遍人员老化，青黄不接，加之长期不接受系统培训，理念不能与时俱进的更新，将造成基层检察人员观念落后，知识面狭窄，执法水平降低。上级院应迅速加大对基层院干警的业务培训力度，增加基层院人员编制，补充新鲜血液，努力提高基层院干警的公正执法水平，建设一支老中青相结合、高素质、业务精、能力强的检察队伍。

   （三）强化内部监督制约机制，确保检察权的正确行使。

    一是要加强上级院对基层院的纵向监督。上级院除了听取基层院述职述廉报告外，要经常派员对基层进行巡视和命查暗访，强化对基层院的监督管理。要坚决实施检察工作一体化机制，基层院对上级院的决定，要不折不扣的执行，即使有不同意见，可以向上级院报告，但先必须执行上级院的决定。对上级院的有关制度规定，基层院要严格执行。如自侦案件大要案线索备案制度，上级院应加强对基层院查办大要案的指导合监督，发现的违纪违法问题，要及时纠正和处理。二是要加强同一检察院各部门之间的横向监督。要规范执法办案流程管理，对侦查、审查和诉讼等执法过程全面细化，明确各个环节的工作内容、要求和基本的操作规则，使整个办案过程更明确、更规范、更系统、更科学。要合理配置检察职权，建立一套岗位明确、权责分明的执法规范和质量保障机制。要优化检察职权配置，做到权力边界明晰化，权力运行程序化，权力责任一体化。三是要积极探索检务督察机制建设强化对执法办案活动的跟踪管理。对检察人员的执法行为、办案纪律进行全方位的督察，严格执行错案责任追究制和问责引咎制。要切实加强对检察干警工作作风、执法作风及执法不公、执法犯法等问题的从严查处，对出现的错案责任人，对其本人及其相关领导要坚决予以责任追究。对司法腐败要重典惩治，绝不袒护，以此警示检察干警洁身自好，廉洁从检，达到查处一案，教育一片的良好效果。确保严格、公正、文明执法，防止检察权的滥用。

   （四）坚持健全机制与狠抓落实相结合，加大对违禁行为的处罚力度。把检察人员在工作、生活、心理、待人处事等方面的异常行为作为队伍管理的“警戒线”，纳入日常监督管理范畴，注重在预防、发现和查究上下功夫。对检察人员出现的异常行为，轻则谈心谈话、帮教提醒，重则调整岗位，及时约束和规范检察干警的行为举止。同时，加重领导监督责任，各级检察长应逐级签订党风廉政建设和检察队伍建设责任状，详细载明加强队伍教育、管理和监督的各项要求，分解细化责任，强化责任追究。对不履行或不正确履行职责，特别是因疏于教育、管理不力、失察失究造成严重后果的，严肃责任追究。通过创新监督机制，规范执法行为，加强对自身执法活动的监督和制约，不仅可以提升队伍监督管理和拒腐防变能力，也从制度和机制层面回答了“谁来监督监督者”的问题，而且促进了执法观念和执法方式的转变，进而带动整个执法办案工作和队伍精神面貌的积极变化。提高案件质量的同时，检察人员在执法环节上的违法违纪现象可以得到有效遏制，执法公信力必然显著上升。

   （五）上级院要积极帮助基层院解决困难，实施从优待检与从严治检相结合。良好的监督制约机制必须靠人去执行。上级院在大力加强检察工作一体化机制的同时，应不断加强与基层院所在的地方党委的沟通与联系，为基层院排忧解难。建议成立一个专门负责与地方党委联系协调的机构。目前上级院与地方党委除了查办大要案及检察长任免接洽联系外，基本上不相往来，而基层院干警经济待遇低，政治待遇差，检察干警大多数在同一个岗位上一干就是十几年，许多人直至退休还是科员身份，与同在地方党委政府机关工作的同龄人相比，在政治级别上一般相差一到两个档次，造成许多干警认为进了检察院，就是入错了行，进了死胡同，前途暗淡，产生各种怨气和悲观情绪，因而自觉或不自觉地放松了自身对公正执执、严格执法的要求，有的人甚至产生个人政治上吃亏、从经济上弥补的错误想法，步入违法犯罪的歧途。这些问题又常常是基层院自身难于解决的问题，建议上级院要采取切实有力的措施，加强与地方党委的沟通与联系，在强化内部监督的同时，切实关心基层院干警的政治待遇与经济待遇，不能只是工作上严要求，待遇上不闻不问。每年要为基层院干警解决一至二个实实在在的问题，使基层院干警安心工作、乐于从检，视检察职业为自已奋斗终身的崇高使命。要想从根本上促进检察干警公正执法，必须采取两条途径：即严格的监督制约机制和有较高地位待遇。要让检察工作成为较高的收入而又受人尊敬的职业，让任何一名干警都非常珍惜自已的职业，勤政敬业，忠于职守，同时加之严格的监督制约机制，从根本上改善和杜绝干警走向腐败，全方位的保证严格执法，廉洁执法。

    基层检察院是检察机关联系人民群众的纽带，是维护社会公平正义、化解社会矛盾的践行者，检察干警战斗在反腐倡廉斗争的最前沿，他们构成了遏制腐败、实现长治久安的坚强防线，如何保证基层检察机关自身正，基层检察干警自身硬，是如何强化内部监督制约机制所要回答的核心内容。因此，对基层检察院内部监督制约机制必须要不断加以健全和完善，检察机关要将其视为保持自身旺盛生命力、有效履行法定职能、切实提高司法公信力的强力保障。